Sentencia A. 1059/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1059/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre cobro de aportes patronales a pensión

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1059 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6697.

 

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 039 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 012 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 05 de marzo de 2024, Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (Nueva EPS S.A.), a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de las siguientes resoluciones emitidas por Colpensiones:

 

Tabla I. Actos administrativos demandados.

 

2.                 Lo anterior, con el fin de que se declare la nulidad de los numerales previstos en las referidas resoluciones, por medio de los cuales se le ordenó a la Nueva EPS devolver la suma de $14.532.824 a favor de Colpensiones por el pago indebido de aportes al sistema de salud[1].

 

3.                 La parte demandante advirtió que, en dichos actos administrativos, se observa: (i) la falta de competencia de Colpensiones para expedir actos orientados a obtener la devolución de recursos presuntamente girados de forma errónea al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por cuanto no está legalmente investida para ello; (ii) la vulneración del debido proceso, al no haberse vinculado a la Nueva EPS S.A. al procedimiento, lo que impidió el ejercicio de su derecho a la defensa y contradicción; y (iii) el desconocimiento del trámite legal aplicable para la revocatoria de actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que, al no mediar consentimiento por parte de la Nueva EPS S.A., Colpensiones debió acudir a la acción de lesividad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al estudiar la demanda, mediante Auto del 05 de julio de 2024, el Juzgado 039 Administrativo de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente a la oficina de reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.

 

5.                 El juzgado administrativo indicó que, conforme con lo establecido en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esa jurisdicción es competente para conocer de los procesos relacionados con la seguridad social de los servidores públicos, cuando el régimen correspondiente está administrado por una entidad de derecho público. Asimismo, precisó que, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), corresponde a los jueces laborales conocer de las controversias relativas al Sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, sin importar la naturaleza de la relación jurídica ni de los actos jurídicos que se controviertan.

 

6.                 Concluyó que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado[2], el hecho de que los derechos y prestaciones en materia de seguridad social se reconozcan o nieguen mediante actos administrativos no altera la jurisdicción competente, la cual corresponde a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social. En este contexto, el juez laboral puede reconocer o negar derechos, así como ordenar pagos o compensaciones, sin necesidad de anular el acto administrativo que los otorgó o negó. En el caso concreto, manifestó que se trata de un conflicto entre entidades del sistema de seguridad social sobre el cumplimiento de funciones legalmente asignadas, sin que esté en discusión el monto, distribución o gestión de aportes parafiscales, razón por la cual no resultan aplicables las reglas que la Corte Constitucional ha fijado para conflictos sobre tributos. Por tanto, reiteró que la competencia recae en el juez laboral[3].

 

7.                 Decisiones de la Jurisdicción Ordinaria laboral. Una vez adecuada la demanda, por medio del Auto del 14 de noviembre de 2024, el Juzgado 049 Laboral de Bogotá la rechazó y remitió el expediente a la oficina judicial para su reparto a los Jueces de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, esto al considerar que por la cuantía estos jueces eran los competentes[4].

 

8.                 Posteriormente, el asunto le correspondió al Juzgado 012 de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, el cual mediante Auto del 28 de abril de 2025 resolvió declarar su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el caso a la Corte Constitucional. La autoridad judicial determinó que, aunque el conflicto se desarrolla dentro del Sistema General de Seguridad Social Integral, la competencia corresponde al juez administrativo, dado que se trata de una controversia sobre la legalidad de actos administrativos expedidos por Colpensiones, los cuales se alegan nulos por presunta falta de competencia, violación al debido proceso, entre otros.

 

9.                 Indicó que el Auto 447 de 2021 de la Corte Constitucional, con fundamento en precedentes uniformes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, estableció que la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa cuando: (i) se discute la nulidad de actos administrativos, (ii) la controversia no versa sobre la prestación de servicios de seguridad social sino sobre la devolución de recursos correspondientes a contribuciones parafiscales, y (iii) se proyecta un eventual cobro coactivo por parte de Colpensiones sobre dichos aportes[5].

 

10.             El 16 de junio de 2025, el expediente fue repartido y asignado al despacho; al día siguiente, la Secretaría General lo remitió para su sustanciación[6].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

12.             Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[8], objetivo[9] y normativo[10].

 

3.                 Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con demandas en las que se pretende la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones que ordenaron a una Entidad Promotora de Salud (EPS) la restitución de aportes al sistema de salud. Reiteración de jurisprudencia

 

13.             En el Auto 447 de 2021, la Corte Constitucional, luego de analizar la jurisprudencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, concluyó que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer los asuntos relacionados con demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por EPS en contra de actos administrativos que ordenaron la devolución de aportes al sistema de salud a favor de Colpensiones.

 

14.             Asimismo, la Corte Constitucional aclaró que la competencia establecida en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social se refiere, principalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de seguridad social, en las que intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o proveedoras de dichos servicios. En consecuencia, los artículos 2.4 y 2.5 del mencionado Código no resultan aplicables para este tipo de asuntos[11].

 

15.             Esta determinación se basa en tres razones principales: (i) la controversia se origina en la legalidad de actos administrativos emitidos por Colpensiones, lo cual, según los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, compete a dicha jurisdicción; (ii) el conflicto no gira en torno a la prestación de servicios de seguridad social, sino a la devolución de recursos con naturaleza de contribuciones parafiscales; y (iii) el objeto de fondo del litigio guarda relación con el cobro coactivo de dichos aportes, que se activa una vez los actos administrativos adquieren firmeza. En consecuencia, dado que el procedimiento coactivo es de naturaleza administrativa, su control debe ser ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

4.                 Caso concreto

 

16.             En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: las controversias se suscitaron entre el Juzgado 039 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 012 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Nueva EPS S.A. en contra de los actos administrativos proferidos por Colpensiones, en los que ordenó la devolución de los aportes (Supra, ver Tabla I).

 

(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, en los autos proferidos por esta Corporación y el Consejo de Estado sobre esta materia y en disposiciones del CPACA y del CPTSS (ver supra 4 a 9).

 

17.             Con base en las consideraciones previamente expuestas, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, porque la controversia planteada no se refiere directamente a la prestación de servicios de salud ni al cumplimiento de obligaciones propias del Sistema General de Seguridad Social, sino a la devolución de unos aportes de salud en favor de Colpensiones.

 

18.             Segundo, porque el fondo del litigio gira en torno a la discusión sobre la validez y legalidad de las resoluciones expedidas por Colpensiones, a través de las cuales se ordenó la devolución de recursos por el pago indebido de aportes al sistema de salud. Tercero, porque estas resoluciones constituyen el punto de partida para un eventual proceso de cobro coactivo, cuyo control corresponde también a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la jurisprudencia aplicable[12].

 

19.             Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 039 Administrativo de Bogotá para su correspondiente conocimiento.

 

5.                 Regla de decisión

 

20.             Reiteración del Auto 447 de 2021. “[E]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto”.

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 039 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 012 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 039 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por Nueva EPS S.A. en contra de los actos administrativos proferidos por Colpensiones, en los que le ordenó la devolución de aportes.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU 6697 al Juzgado 039 Administrativo de Bogotá para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 012 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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